这个时候，必须具体情况具体分析，因为改革经历哪些民主程序、形成何种宪法工程格外重要，它们能够为改革供给正当性资源。

  [20]表1由笔者根据如下资料自行整理：全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计：2013年版》，中国民主法制出版社2013年第1版，第224-242页。首先，立法规划编制机构拟定的立法规划草案必须经委员长会议通过。

依照新《立法法》第52条的规定以及立法实践，制定立法规划主要包括图2所示的五个阶段。  [3]参见《乔石委员长在立法工作座谈会上的讲话（1995年12月19日）》，《人大工作通讯》1996年第1期。参见武增：《2015年立法法修改背景和主要内容解读》，《中国法律评论》2015年第1期。概括言之，制定立法规划首先是在众多的立法建议中进行筛选，确定哪些将得到立法机关的认真考虑。  [45]曾任第七届和第八届全国人大常委会副委员长的王汉斌指出了这一点。

尽管政府内阁的立法规划所安排的政府法案占据了绝大部分的立法议程和立法资源，为保障议员权利，英国议会下院建立了议员法案制度。  [25]这方面学界做了充分的研究，比较有代表性的论述，参见周伟：《论全国人大及其常委会组成人员的专职化》，《江苏行政学院学报》2009年第5期。依照合法化链理论，虽然代议机关的民主决策往往由行政机关来执行，且在最终针对公民做出行政行为之前往往经过若干层级，但是行政活动的合法化总是通过三种形式表现出来，分别是功能与制度合法化(funktionell-institutionelle Legitimation)，人事与组织合法化（personell-organisatorische Legitimation）和事务与内容合法化（sachlich-inhaltliche-Legitimation)。

1.三种合法化形式 与在直接民主制度中体现出来的那种显而易见的合法化不同，代议制民主的合法化形式较为复杂。与某一合法化形式内的调控手段不同，波肯弗尔德认为虽然三种合法化形式之间也可以在一定程度上互相弥补，但其中一种合法化形式绝对不得被另外两种合法化形式完全代替，也就是说三种合法化形式在共同作用时都是不可或缺的。第73条规定了人大代表和人大常委会组成人员提出质询案的权利。在政府对代议机关的负责制方面，政府不仅要为自己的行为负责，原则上还要为其各部门的行为承担责任。

一般认为，作为合法化主体的人民应被视为一个整体概念。公民对行政行为的接受与否在很大程度上取决于这些行政行为的合法化水平。

照此，我国宪法同样要求在行政机关与人民之间建立一种间接关联，即通过人民代表大会来控制行政权的行使。传统观点认为，党的机关不可以成为复议被申请人。人民代表大会制度 一、问题的提出 2017年施行的《中国共产党工作机关条例（试行）》5条规定：根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。即使某一政党、社会团体或企业事业组织的内部成员行使民主权利并参与民主管理，其作为一个整体也不具备赋予国家权力合法性的资格。

二、行政活动合法化的相关概念和理论 谈到人大应如何对合并合署后的新机关行使职权，我们无法回避宪法确立的民主原则，而民主原则的一个重要内涵就是要求一切国家权力的行使都要来源于人民，行政机关的活动自然也不例外。综上所述，在人大与政府各部门的行政首长之间，我国宪法对人民代表大会制度的设计与合法化链理论具有一致性。[1]在本次改革中，除了纪委与监察委合署办公，基本上均涉及党的工作机关和行政机关的合并合署，因此本文的讨论仅针对党的工作机关与行政机关合并合署的问题。国家的一切权力属于人民意味着一切国家权力的行使都来源于人民，可以追溯至人民，人民必须能够对这些权力的行使进行一定程度的控制，产生一定程度的影响。

照此，党内法规与国家法律的平行适用不会对行政活动的事务与内容合法化水平产生任何消极影响。除了立法，人大还可以通过预算手段决定年度行政任务的重点和方向，行政机关的任何财政活动均应在人大预算授权的范围内进行，受到预算原则的约束，并接受人大和审计机关的监督。

宪法第95条第1款规定：省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。在我国宪法中，中华人民共和国的一切权力属于人民主权原则中的合法化客体，具体包括立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等。

3.事务与内容合法化 在党政合并合署改革之后，涉及最多的合法化形式当属事务与内容合法化。此外，我国的细节调控手段还包括行政内部的监督，主要有上级对下级的监督以及一种特殊的监督形式，即通过行政复议进行的监督。[11]而组织合法化则要求在决定个人录用的同时，还必须委派他们担任某一特定职务，以便限制在人事上已经具备合法性的行政人员的公务行为范围。对于这一问题，党政合并与党政合署这两种情形所面临的理论问题具有相似性，因此下文将二者一并讨论。然而随着党政机关合并设立和合署办公的探索，这一界限开始变得模糊，党内法规对国家机构的影响或许会变得更为直接，党内法规甚至可能成为新机关组织运行的主要准则。[7]合法化主体对合法化客体控制和影响的形式被称为合法化形式，而合法化主体对合法化客体的控制强度和影响程度被称为合法化水平。

下文将事务与内容合法化链分为两段并分别展开分析，第一段为人大与政府各部门的行政首长之间，第二段为政府各部门内部。合并合署后的新机关继续严格遵守和执行国家法律不仅是宪法和党章的要求，而且完全是在坚持党的领导这一前提下维护人民代表大会制度的体现。

地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。[1] 参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。

由此可见，在政府各部门内部，人事与组织合法化所发挥的作用有限。在我国，依法行政体现在法律优先和法律保留两方面。

毫无疑问，全国人民作为一个整体，构成我国宪法中的人民，全国人民通过全国人民代表大会行使国家权力。照此，似乎不应强调制宪者是否确立了这项国家权力，进而绕开代议机关的控权去讨论，否则宪法民主原则对行政活动提出的合法化要求就可以在一定程度上通过宪法本身得到满足。虽然中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，但其全体成员的整体仍然与人民具有不同的宪法结构。【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2019年 【期号】3 进入专题： 党政合并合署 。

按照合法化链理论，人事与组织合法化链不仅存在于代议机关和政府各部门的行政首长之间，还应该继续向政府各部门的内部（包括各部门的下级部门）延伸。如果宪法本身创设了某一项权力并同时赋予其某种特定职能，那么这个机关在职能范围内实施的活动就具有功能与制度合法性。

【中文关键词】 党政合并合署。新机关应继续发挥宪法赋予的行政职能，在人事与组织以及事务与内容方面的合法化链应得以维护。

而涉及制宪后行政活动合法化的人事与组织合法化和事务与内容合法化，一方面体现在人大与政府各部门的行政首长之间，另一方面则体现在政府各部门内部。此外，既然党内法规的约束力主要针对党组织和党员干部，那么党内法规理应比国家法律更为严格。

遵循平等、竞争等原则做出人事任免决定可以使委任制扬长避短，但这些原则同人事与组织合法化理论却不完全一致。当然，在新机关内部继续实施科层制是贯彻细节调控手段的前提条件。为了在代议制中确保行政权的行使来源于人民，德国学者波肯弗尔德（Boeckenfoerde）创立了合法化链理论（Legitimationskettentheorie）。在事务与内容合法化方面，法律调控发挥着核心作用。

在作为合法化客体的国家权力当中，行政权最为庞大和复杂。[4] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292. [5] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292. [6] Vgl. Ulli Christian Meyer, Das NeueSteuerungsmodell–VereinbarkeitmitdemDemokratieprinzip und kommunalverfassungsrechtlicheZulaessigkeit.2001. S.191. [7] 在人民主权原则中，合法化主体和合法化客体的概念可参见Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privat-organisierterInteressen in die Ausuebung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.190. [8] UtzSchliesky, Souveraenitaet und Legitimitaet von Herrschaftsgewalt: die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des StaatsrechtsimeuropaeischenMehrebenensystem. Tuebingen 2004, S.31. [9] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.301. [10] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorieund zumVerfassungsrecht,1991, S.301. [11] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.302f. [12] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.303. [13] Eberhard Schmidt-Assmann,VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in：Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.357). [14] Vgl. Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privatorganisierterInteressen in die Ausubung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.215. [15] Eberhard Schmidt-Assmann, VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in：Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.358). [16] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.308. [17] BVerfGE 83，60（72）。

在此，行政活动不仅包括那些外部行政行为，还包括不直接发生外部效力的内部行政行为，内部行政行为往往是为未来实施的外部行政行为创造条件的，同样属于行使行政权。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，监督本级人民政府的工作。

一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。依据我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

(责任编辑：立威廉)